УЧЕНЬЕ — СВЕТ!

Образование - один из фундаментальных компонентов устойчивого развития и одна из его целей, которая сфокусирована на обеспечении инклюзивного и равного качественного образования, как и на стимулировании процесса обучения на протяжении всей жизни. Человеческий капитал – основа не только долгосрочного роста, но и транзита от ресурсной экономики к высокопроизводительной и диверсифицированной.
 
На протяжении последних лет Казахстан всё больше внимания уделяет образованию, увеличив расходы и в абсолютном, и в относительном выражениях. Траты на образование с 2022 г. лидируют в расходах бюджета, составляя практически их четвёртую часть. Доля расходов по отношению к ВВП также растёт, постепенно приближаясь к отметке стран ОЭСР. 

Не так давно в системе финансирования образования произошли кардинальные реформы – выделение средств со стороны государства всех сегментов (дошкольного, среднего, профессионального и технического, высшего) стало подушевым, в зависимости от количества обучающихся. Это весьма оправдано, ведь такая мера даёт больше автономности самой организации образования в принятии административно-хозяйственных решений, не обязывает их осваивать выделенный бюджет, избегая таким образом ненужных и избыточных расходов. В то же время внедрение и применение подушевого финансирования в Казахстане подвергается критике по ряду причин.

Аналитик Halyk Finance Мадина Кабжалялова подготовила обзор системы образования Казахстана. В материале также отдельно рассмотрены риски в сфере, которая признана одной из самых коррумпированных в стране.

По мнению аналитика, увеличение расходов на образование вполне обосновано. Во-первых, потому что структура казахстанской экономики скошена в сторону добывающего сектора, и эта ситуация не меняется долгие годы. Ну а для того, чтобы увеличить производительность и в остальных отраслях, прежде всего нужны квалифицированные сильные специалисты или человеческий капитал – он является фундаментальным в обеспечении устойчивого и долгосрочного роста экономики. Во-вторых, даже принимая во внимание лидирующее место расходов на образование в госрасходах, они все равно ниже относительных показателей развитых стран, которые также тратят значительные средства на образование из государственного бюджета.

Говоря о структуре образования - основными компонентами сферы являются: дошкольное, среднее, профессиональное, а также высшее и послевузовское образование. Система также включает в себя элементы, направленные на инклюзивное образование, предоставляя возможности для обучения детей с особыми образовательными потребностями. 

Стратегическими документами по развитию основных направлений, утверждёнными правительством, являются: Концепция развития дошкольного, среднего, технического и профессионального образования Республики Казахстан на 2023-2029 годы и Концепция развития высшего образования и науки в Республике Казахстан на 2023-2029 годы.

Расходы на образование в глобальном масштабе традиционно составляют значительную часть государственных бюджетов. По рекомендациям ЮНЕСКО для устойчивого развития образования необходимы расходы в 5–6% к ВВП, что соответствует действительности в развитых странах и даже в некоторых развивающихся. В целом, чем выше уровень ВВП на душу населения, тем выше уровень расходов на образование к ВВП. В странах ОЭСР расходы на образование в среднем составляют 5.1% – начиная с расходов на дошкольное образование и заканчивая послевузовским. Особенно заметно расходы выросли после пандемии COVID-19, поскольку дистанционное обучение, практиковавшееся в тот период, негативно повлияло на знания и достижения учащихся – около одной трети учебного года было пропущено в результате ограничений. 

Доля расходов по образованию к ВВП в некоторых странах в 2021 и 2022 гг.

Примечание: * отмечены страны с данными за 2022 г.
Источник: Всемирный Банк

Доля расходов на образование к ВВП в Казахстане, по сравнению с другими странами, уже не выглядит так внушительно. В разрезе видов образования и расходов по ним Казахстан сильно отстает от других стран по расходам на высшее и послевузовское образование – этот показатель в несколько раз меньше, чем в развитых странах и даже в два раза ниже относительно ВВП, чем в Узбекистане. Размер расходов на школьное образование в целом лидирует среди других видов во всех странах и колеблется около отметки 2% к ВВП. В Казахстане этот показатель даже выше, чем в ОЭСР и США, однако, как будет отмечено в следующей секции, при таком уровне расходов подушевое финансирование на одного ученика в Казахстане гораздо ниже. По дошкольному образованию расходы в Казахстане примерно соответствуют общемировым, тогда как на профессиональное образование тратится меньше, чем в среднем в странах ОЭСР, но все же выше, чем во многих других.

Расходы на образование по видам, % к ВВП в 2021–2022 гг.

Примечание: * отмечены страны с данными за 2022 г.
Источник: ОЭСР, ЮНЕСКО

В 2023 году доля расходов на образование составила 23% в общих расходах государственного (консолидированного) бюджета. Наблюдается тенденция на увеличение расходов – например, еще в 2016 году они составляли около 18%. Сейчас же это самая большая статья расходов, с 2022 года на опережает даже траты на социальную помощь и социальное обеспечение. Конечно, образование является важнейшим сектором экономики, который не только субсидируется государством, но и занимает значительную часть рынка труда, потребления и, очевидно, является основой прогрессивных изменений в стране и обществе.

Расходы консолидированного бюджета в 2023 г.

Источник: Минфин РК

Динамика расходов на образование

Источник: Минфин РК, БНС

В совокупных расходах самих организаций образования доминируют расходы организаций среднего (школьного) образования – 64%. Это вполне ожидаемо, поскольку в школах учится около 3.8 млн школьников, а дошкольные организации образования, расходы которых составляют около 13%, посещают около миллиона детей. Студентов, обучающихся в организациях технического, профессионального и послесреднего образования на конец 2022 г. было около 550 тыс. человек, что практически эквивалентно численности студентов вузов – 620 тыс. человек, в то же время расходы в высшем образовании в два раза превышают расходы профессионального образования.

Структура расходов организаций образования в 2022 г. 

Источник: БНС

В 2017 году приказом Министра образования и науки была утверждена Методика подушевого нормативного финансирования дошкольного воспитания и обучения, среднего образования, а также технического и профессионального, послесреднего, высшего и послевузовского образования. В своём материале аналитик отмечает, что сам переход к такому финансированию видится оправданным, потому что применяется во многих развитых экономиках, однако практика применения подвергается некоторой критике. Также несмотря на высокие значения ежегодных затрат государства на образование, их эффективность вызывает вопросы как у научного сообщества, так и у экспертов.

Говоря, об анализе эффективности расходов системы образования, эксперт рассмотрела показатели отдачи инвестиций в разных секторах казахстанской системы обучения.

В то время как международные исследования подтверждают высокую отдачу инвестиций в образование, наиболее высокая отдача в мире наблюдается именно в сфере дошкольного образования – по данным ОЭСР, она составляет 7-10%. 

«Расходы организаций дошкольного образования в Казахстане в общих расходах организаций образования составили около 13% в 2022 г. Расходы на ДВО (дошкольное воспитание и обучение) примерно на 84% финансируются за счет государственного бюджета, и затраты бюджета к ВВП в виде трансфертов в организациях ДВО составляют около 0.46%. Это почти в два раза ниже относительно ВВП, чем в странах ОЭСР, где расходы бюджета на дошкольное образование составляют в среднем около 0.9% к ВВП. Трансферты от государства поступают и в государственные, и в частные дошкольные организации (ДО). Как и ожидалось, большая часть расходов покрывается трансфертами в государственных организациях, в которых трансферты в 2022 г. на 43% были выше, чем в частных», - отмечает Кабжалялова.

Число дошкольных организаций образования по форме собственности

Источник: БНС

Поступления из гоcбюджета в ДВО и количество ДО по формам собственности в 2022 г.

Источник: Минфин РК, БНС

Интересен тот факт, что в течение последних 10 лет растет количество дошкольных организаций образования в частной собственности и снижается количество государственных – к концу 2022 года их количество практически сравнялось. Такая ситуация сложилась благодаря стратегии государства по обеспечению всех детей дошкольным образованием и активному государственно-частному партнерству, внедряемому в Казахстане. Стратегия государства, нацеленная на расширение ГЧП и увеличение частных образовательных учреждений, была описана в Государственной программе по развитию образования в 2011-2020 гг. Государство активно размещает образовательный заказ в частных ДО. 

Основными проблемами в сфере дошкольного образования, отмеченными в Концепции развития дошкольного, среднего, технического и профессионального образования Республики Казахстан на 2023-2029 годы (Концепция), являются следующие пункты:

Во-первых, потребность в дошкольных организациях для детей в возрасте 2-3 лет не удовлетворена, что сокращает возможности раннего развития и препятствует вовлечению матерей в трудовую деятельность; в густонаселенной местности, в регионах с высоким уровнем миграционных потоков и рождаемости недостаточно дошкольных организаций; спрос на услуги ДВО превышает темпы ввода новых объектов, а также прогнозируется увеличение очередности в дошкольных организациях в период 2023-2029 годов в связи с ростом рождаемости в 2020 и 2021 годах. 

«Эти тезисы подтверждаются статистикой, и мы полностью согласны с перечисленными проблемами. Общее количество детей на конец 2022 года, ожидавших очереди в ДО составляло 291 тыс. детей в возрасте от 0 до 6 лет, и больше всего их наблюдалось в Астане (45 тыс.), Алматы (49 тыс.), что связано с высокой рождаемостью в этих регионах. В стране существует большой дефицит ДО, строительство которых никоим образом не поспевает за бумом рождаемости. Государственно-частное партнерство стимулировало открытие частных организаций, стоимость услуг которых, несмотря на субсидии государства, на порядок выше, чем в государственных учреждениях», - отмечает Кабжалялова.  

Кроме того, мораторий на проверки малого бизнеса, а также отмена лицензирования частных садов повлияли на ухудшение качества услуг в организациях дополнительного образования, которые посещают многие дети дошкольного возраста. Возобновившаяся после пятилетнего перерыва аттестация садов в 2021 году, а также большая вероятность возврата лицензирования могут привести, с одной стороны, к улучшению качества предоставляемых услуг, а с другой – к сокращению их количества. Также с августа 2022 года утверждены правила размещения государственного заказа в ДО с усилением требований к ним в части установки видеокамер и создания других условий. Такая ситуация может вызвать еще больший дефицит мест в детских садах в ближайшем будущем. 

Для рынка труда это грозит тем, что многие женщины в стране после рождения детей вынуждены задерживаться в декретном отпуске, а зачастую и вовсе выпадать из рабочей силы, не имея возможности получить место в государственном саду, оплачивать частный сад или не доверяя уровню детского заведения. Особенно это заметно по структуре охваченных дошкольным воспитанием и обучением детей – если среди детей 3-6 лет охвачено 99.9%, то доля детей 1-6 лет, охваченная ДВО, составляет уже 82.1%. То есть в возрасте от года до трех эта доля будет еще ниже 82.1%, потенциально влияя на то, что многие женщины вынуждены задерживаться в декретном отпуске и не могут выйти на работу.

Ещё один проблемный вопрос для дошкольного образования - недостаточность качественного цифрового развивающего контента для детей дошкольного возраста. На конец 2022 года всего 70% ДО имели доступ к сети интернет, 71.2% ДО не оснащены современным ИКТ-оборудованием (информационным, компьютерным и телекоммуникационным). В результате мониторинга развития умений и навыков детей дошкольного возраста 17.5% детей дошкольного возраста показали низкий уровень развития умений и навыков.

Ещё один аспект, требующий решения - инфраструктура и образовательная среда дошкольных организаций не удовлетворяют индивидуальности и особенностям детей.

«В 2% ДО отсутствует централизованная система канализации, в 11% – нет центрального водоснабжения, 56.9% – не подключены к центральному отоплению, в 10.4 % – приходится нагревать воду, в 3% – отсутствуют теплые туалеты, 0.1% – находятся в аварийном состоянии. В 2022 г. доля ДО, создавших условия для инклюзивного образования, составила 55.4%. Наблюдается слабая оснащенность ДО камерами – в 94% отсутствуют наружные камеры видеонаблюдения, в 96% – внутренние», - приводит статистику эксперт.

Автор также отдельно отмечает проблему подушевого недофинансирования системы дошкольного образования. На данный момент размер такой оплаты составляет ₸46 189, что ниже, чем в среднем образовании. Кроме уже отмеченного нами относительно низкого агрегированного финансирования относительно ВВП по сравнению с развитыми странами, расходы на одного воспитанника также сильно ниже – в странах ОЭСР годовое государственное финансирование на одного ребенка достигает более $6 тыс, а в некоторых странах (Дания, Исландия, Норвегия) и более $11 тыс. 

В состав подушевой выплаты входят и фонд оплаты труда, и содержание зданий, и коммунальные услуги, и приобретение товаров и услуг для воспитанников. Вероятно, это и является основной причиной самого низкого уровня оплаты в данном секторе по сравнению с другими секторами образования, что тянет за собой следующую проблему. 

На основе анализа и данных Национального доклада о состоянии и развитии системы образования существует проблема с уровнем качества и количества педагогов-воспитателей в ДВО. Прирост количества педагогов не соответствует приросту количества детей,  что может быть связано с довольно низкой привлекательностью этой профессии из-за невысокой оплаты труда относительно заработных плат в других сферах образования. 

Средняя заработная плата по видам образования в 2023 г

Источник: БНС 

Касательно качества кадров – в большинстве стран ОЭСР педагоги в ДВО должны обладать высшим образованием, в то время как в Казахстане треть педагогов в ДВО имеют только техническое или профессиональное образование, что крайне нежелательно для обеспечения качественного уровня образования. 

В 2023 году предпринималась попытка разработки казахстанской модели расчета затрат на дошкольное образование на базе Института экономических исследований и с привлечением экспертов ЮНЕСКО. Модель, по словам разработчиков, включает такие важные переменные, как прирост детей, расходы на инфраструктуру, качество педагогических кадров. На данный момент модель не внедрена и еще находится на стадии доработки. 

«Если государство не увеличит строительство новых дошкольных учреждений, а возобновившиеся проверки частных организаций могут ограничить их прирост, то с учетом роста рождаемости, вероятнее всего, в ближайшее время усилится дефицит мест для детей дошкольного возраста. Государство должно повышать свои расходы на сектор по уходу за детьми дошкольного возраста, особенно в возрасте 1-3 лет для того, чтобы обеспечить необходимое количество мест, высокую квалификацию педагогов, а также чтобы поддерживать работающих родителей, и в первую очередь работающих женщин. Качество таких услуг должно обеспечиваться на высоком уровне, и большая часть расходов родителей должна субсидироваться государством через строительство детских садов или напрямую родителям. Такая политика позволит работающим матерям быстрее возвращаться на рынок труда и не терять квалификацию и опыт, что положительно отразится и на рынке труда. То есть развитие дошкольных образовательных учреждений крайне важно не только с точки зрения вклада в детей и ожидаемую в дальнейшем отдачу, но и с точки зрения текущих экономических потребностей – повышения вовлеченности женщин на рынке труда, поддержки работающих матерей», - резюмирует автор.

О среднем образовании. Расходы на этот сектор в Казахстане доминируют в общих расходах организаций образования и составили около 64% в 2022 г. Затраты бюджета к ВВП в виде трансфертов составляют около 2.5%. На самом деле это значение является приемлемым даже по сравнению со странами ЕС и ОЭСР. Трансферты в школьное образование со стороны бюджета в 2022 году составили около ₸2.6 трлн и в 5.5 раз превышают трансферты в дошкольное образование. 

Кроме того, в течение последних 9 лет доля расходов на школьное образование со стороны бюджета к ВВП растет, увеличившись с 1.6% к ВВП в 2015 г. до 2.5% в 2022 г.  

Расходы государства на среднее образование

Источник: Минфин РК, БНС 

На фоне увеличения рождаемости и ежегодного прироста первоклассников существует дефицит ученических мест – 270 тыс., для сокращения которого государство использует различные механизмы. С 2020 года в городских школах было внедрено подушевое финансирование, подготовка к которому шла практически на протяжении 10 лет, что должно быть направлено на управленческую и финансовую самостоятельность школ, стимулировать предпринимателей строить новые школы. Так, подушевое финансирование для частных школ определяется в соответствии с Методикой подушевого нормативного финансирования, размер которого в 2022 году составлял: (1) возмещение операционных расходов ₸523 тыс.; (2) ввод новых ученических мест: строительство ₸294 тыс. и реконструкция ₸144 тыс. Подушевое финансирование так и не коснулось сельских и малокомплектных школ.

Кроме того, строительство новых школ, как и детских садов, поддерживается со стороны государства льготным кредитованием, налоговыми льготами и субсидиями. Так, в рамках Национального проекта по развитию предпринимательства на строительство социальных объектов можно получить льготное кредитование по ставке 7-8%. 

Тем не менее, подавляющее большинство школ остаются государственными. На конец 2022 года количество общеобразовательных школ составило 7 687, из которых большая часть является дневными государственными школами (6 909), тогда как частных школ – 552, что резко контрастирует с ситуацией в дошкольном образовании, где количество частных учреждений практически сравнялось с количеством государственных. Несмотря на то, что частных организаций среднего образования на порядок ниже, чем в дошкольном образовании, их количество более чем удвоилось за последние два года. Это связывают также с введением подушевого финансирования в том числе и в частных школах в рамках ГЧП. 

Хотя механизм ГЧП стимулировал открытие частных школ и решает проблему дефицита ученических мест, слабый контроль со стороны государства может отразиться на качестве предоставления образовательных услуг в них. В последние годы количество учеников в частных школах растет быстрее, чем количество преподавателей, что, вероятно, может быть связано с тем, что размер получаемой помощи от государства прямо пропорционален количеству учеников и не привязан к преподавательскому составу. Кроме того, в частных школах в среднем качество педагогического состава гораздо ниже, чем в государственных, с более низкой долей высококвалифицированных учителей. Конечно, частный сектор представлен и рядом образцовых школ, в которых сочетаются все условия и преимущества частного образования, характерного для развитых стран – малокомплектность классов, жесткий отбор кадров, лучшая инфраструктура и материально-техническая обеспеченность, большое количество дополнительных кружков и занятий, высокая академическая успеваемость учеников. Стоимость услуг в таких школах в Казахстане весьма высока и достигает нескольких миллионов тенге в год, что доступно для очень ограниченного количества семей. 

Также наблюдается критика по самим применяемым подходам в подушевом финансировании школ – и частных, и государственных. Получая государственный заказ и подушевое финансирование, к образовательным учреждениям не предъявляются качественные требования по результатам, касающимся прежде всего квалификационного состава педагогов, организации образовательного процесса, материально-технической обеспеченности, как это происходит в других странах с подобной практикой. Формулу по расчёту называют слишком сложной, обремененной множеством переменных, малейшие изменения в которых могут значительно повлиять на итог. Одновременно с этим отсутствуют показатели по потребностям школьников, их академическим результатам, приоритет отдавая заработной плате педагогов и финансовым результатам школ. Такая система вероятно больше направлена на формирование автономности и рентабельности, чем на достижение качественных результатов по улучшению образовательного процесса. 

Тем не менее, как отмечает Концепция, размеры подушевого финансирования, несмотря на общий рост расходов в школьное образование со стороны государства, все же значительно ниже, чем в странах ОЭСР и ниже, чем даже в России. Проблемами, усложняющими механизм подушевого финансирования и его эффективность, называются неполное покрытие всех организаций образования – многие из них исключены из этого вида финансирования. Такая ситуация создает несправедливость, увеличивает издержки по управлению, способствует существованию нескольких механизмов финансирования, что снижает прозрачность. 

Объемы госфинансирования, количество школ и учеников в разрезе город-село в 2022 г. 

Источник: Минфин РК, БНС

Если посмотреть расходы бюджета в разрезе город-село, то большую часть трансфертов получают сельские школы (53%). При этом количество городских учеников значительно превышает количество сельских. Однако сельских школ на порядок выше, что связано прежде всего с их малокомплектностью (половина сельских школ малокомплектные) – государство поддерживает даже совсем небольшие сельские школы в отдаленных регионах, чтобы повысить инклюзивность образования и снизить разрыв в качестве и доступности образования между селом и городом. 

В то время как все городские школы финансируются исходя из принципа подушевого финансирования с 2020 года, сельские школы исключены и финансируются на основе сметного планирования. Попытки ввести подушевое финансирование в сельских школах предпринимались, однако не были успешными – из-за гораздо более низкой наполняемости сельских школ по сравнению с городскими сумма финансирования одной школы была практически в два раза ниже, чем при сметном планировании. Однако несмотря на такую ситуацию с, казалось бы, достаточным финансированием сельских школ, они отстают от городских как по материально-техническому обеспечению, так и по учебным достижениям, что показывают результаты экзаменов и олимпиад, а также результаты международного исследования PISA. Также только 39% сельских школ оснащены высокоскоростным интернетом. 

Несмотря на малокомплектность сельских школ, государству, вероятно, следует разработать отдельные подходы по подушевому финансированию и для сельских школ. Возможно, учитывая меньшее количество учеников в одной школе, сумма на одного ученика будет выше, однако такая система очевидно имеет ряд преимуществ по сравнению с традиционным финансированием, выравнивая условия для получения финансирования и делая их более прозрачными. Получение бюджетных денег школами зависит только от количества учеников и уже не является следствием каких-то необъективных решений, связанных, например, со способностью руководителя школы обосновать запрашиваемый бюджет. Подушевое финансирование дает больше автономности школам, не обязывает их осваивать выделенный бюджет, избегая таким образом ненужных и избыточных расходов. 

Таким образом, занимая львиную долю по расходам со стороны государства, среднее образование получает финансирование со стороны государства, сопоставимое с развитыми странами. Тем не менее, подушевое финансирование, которое применяется в городских школах, гораздо ниже. 

Кроме текущего дефицита мест и их прогнозной нехватки в ближайшие годы, а также проблем с подушевым финансированием, в Концепции определена также проблема по содержанию образовательных программ – несмотря на проводимые реформы, результаты говорят о том, что они все еще не отражают знания, навыки и подходы 21 века. 

С 2018 года в стране активно проводилась работа по обновлению содержания школьной программы с внедрением в методику принципов функциональной грамотности. Изменения были введены, поскольку старая система не позволяла достигать приемлемых уровней функциональной и математической грамотности и не способствовала навыкам анализа. Тем не менее, даже спустя несколько лет после обновления школьных подходов и программ, результаты на международном уровне остаются крайне скромными. 

В конце 2022 года ОЭСР опубликовала результаты исследования PISA (Programme for International Student Assessment), согласно которым Казахстан занял 46 место по математике, 61 место по чтению и 49 место по естествознанию среди 81 страны. Если сравнивать эти результаты с предыдущим исследованием, то прогресс совсем незначительный, а где-то даже произошел откат (чтение). Также в 2021 году Казахстан принял участие в исследовании PIRLS (Progress in International Reading Literacy Study), оценивающем читательскую грамотность учащихся в конце 4 класса, также показав довольно средние результаты и значительно отставая от развитых стран, а также России. 

В 2019 году в стране принят Закон «О статусе педагога», который был призван повысить престиж профессии, улучшить условия труда и расширить возможности педагогов. В то время как были введены дополнительные выплаты в зависимости от опыта и профессиональных достижений, заработная плата в образовании остается одной из самых низких по стране. Средняя заработная плата педагогов в школе в 2023 году (₸325.7 тыс.) была выше, чем у педагогов дошкольного образования (₸181.6 тыс), но ниже, чем средний уровень по стране – ₸393.6 тыс. 

Таким образом, сегмент школьного образования является самым высокофинансируемым со стороны государства, опережая дошкольное, профессиональное и послевузовское образование вместе взятые. Тем не менее, существующий подход и применяемая формула расчета подушевого финансирования подвергаются критике в части слабой подотчетности, излишней ориентированности на финансовых, а не академических результатах такого финансирования, игнорирования потребностей учеников. Вероятно, необходимо дальше работать над этой системой, более глубоко изучить опыт других стран и усилить ответственность школ по их подотчетности. 

Кроме того, в стране существуют специфические параметры при внедрении подушевого финансирования – значительные размеры территорий, высокая удаленность населенных пунктов друг от друга и малокомплектность очень большой части школ. Такая ситуация не позволяет унифицировать подход как в развитых странах, которые в основном являются небольшими и однородными. Сельские школы финансируются через традиционные сметные планы, их расходы выше, чем в городских школах, что не транслируется в высокие учебные результаты и качественную оснащенность сельских школ. 

Также, если сравнивать расходы на одного ученика в Казахстане с расходами стран ОЭСР и даже России, то они значительно ниже. Выходит, что относительно высокие расходы в среднем образовании в Казахстане могут объясняться большим количеством сельских школ, которые значительно превышают городские, но в основном являются малокомплектными и забирают львиную долю бюджетных денег, обучая при этом гораздо меньшее количество учеников. Их необходимо содержать соответствующе, чтобы обеспечить инклюзивность образования. 

В секторе технического и профессионального образования (ТиПО) на конец 2022 года обучалось около 517 тыс. человек, ежегодно показывая динамику прироста – так, в 2020 г. студентов было 476 тыс., в 2021 г. – 489 тыс. Количество студентов в ТиПО практически эквивалентно количеству студентов в вузах, однако расходы государства в сфере профессионального образования к ВВП (0.24%) ниже, чем расходы в высшем (0.32%), что соответствует мировой практике. В то же время можно сказать, что эта разница не настолько значительна, как, например, в Германии, где расходы государства в высшем образовании превышают расходы профессионального образования в 8 раз. 

Расходы государства на профессиональное образование

Источник: Минфин РК, БНС

Одной из причин такой диспропорции может быть политика государства, которая предоставляет государственный заказ более, чем на половину мест в ТиПО – 312 тыс. в 2022 г. в рамках проекта «Бесплатное техническое и профессиональное образование для всех», который позволяет первую рабочую специальность получить бесплатно, в то время как университеты в Казахстане в значительной мере финансируются за счет оплаты студентов. С одной стороны, такая политика государства имеет свои результаты – доля молодых людей в возрасте 15–29 лет, которая не работает и не занята образованием или профессиональной подготовкой (NEETs), занимает около 6.5%, что почти в два раза ниже, чем в среднем в странах ОЭСР (12.6%). 

В то же время существуют проблемы с качеством образования в организациях ТиПО – в исследовании PISA 2018 года было выявлено, что студенты организаций ТиПО значительно отстают от своих сверстников в школе, например, по читательской грамотности. Конечно, такой разрыв может быть связан не только с уровнем качества образования, но и с выборкой тех молодых людей, которые предпочитают после 9 класса получать профессиональное образование – очевидно, их академические результаты изначально в среднем гораздо ниже. Согласно результатам Глобального индекса конкурентоспособности-2019, работодатели оценивают уровень качества ТиПО на 3.7 балла из 7 возможных.

Также в Концепции одной из проблем в профессиональном образовании называется морально устаревшее оборудование, используемое в половине организаций ТиПО, что влияет на несоответствие навыков выпускников современным требованиям. Доля трудоустроенных выпускников ТиПО в 2022 году составила 67%, что ниже, чем в высшем образовании и ниже количества выпускников организаций профессионального образования в странах ЕС (76.9%).  Такая статистика также может свидетельствовать о неполном соответствии навыков и компетенций выпускников требованиям рынка труда. 

В организациях ТиПО так же, как и в других сегментах образования, действует подушевое финансирование за исключением военных, специальных учебных заведений, организаций образования в области культуры, физической культуры и спорта. Таким образом, подушевое финансирование осуществляется в колледжах, учебных центрах профессиональной подготовки и высших колледжах. Тем не менее, сумма, выделяемая государством на одного студента, составляла ₸37 тыс в месяц, что ниже, чем в среднем даже в дошкольном образовании – это несопоставимо меньше, чем аналогичный показатель в странах ОЭСР ($13.2 тыс в год). 

Такая ситуация влияет не только на устаревание материально-технической базы, но и на то, что 85% средств организаций ТиПО уходит на текущее содержание зданий и заработную плату преподавателей и только 15% – на расходные материалы по организации практики студентов. Также недофинансирование организаций ТиПО со стороны государства приводит к тому, что заработная плата педагогов в этой сфере (прочие виды образования в БНС) составляет всего ₸233 тыс., что на 40% ниже, чем средний уровень оплаты труда по стране. 

Если рассматривать форму собственности организаций ТиПО, то большую часть (414 организаций) составляют государственные с количеством обучающихся около 290 тыс. человек, в то время как частных – 296 с количеством обучающихся около 256 тыс. человек. Тем не менее, государственное финансирование распределено очень неоднородно – около 83% бюджетных трансфертов получают государственные организации и только 17% – частные.  

Вместе с профессиональным и техническим образованием высшее образование имеет важнейшее значение для рынка труда, формируя квалифицированные кадры, задачей которых является обеспечение устойчивого экономического роста в стране. Высшее образование трансформируется во всем мире, его наполнение меняется в ответ на прежде всего цифровые достижения современности. Сегодня важна не сколько профессия, а наличие квалификаций, компетенций и навыков. Вузы становятся очередной ступенью в обучении человека-специалиста, которое растягивается на всю жизнь. Однако вузы предоставляют именно фундаментальное образование, важность которого нельзя принижать и игнорировать, а учитывая длительность высшего образования, государству важно инвестировать в него достаточное количество средств и следить за его актуальностью и способностью отвечать современным вызовам. 

На конец 2022 года в Казахстане количество организаций высшего образования составляло 116, в них обучалось около 620 тыс. студентов: 

Программы высшего образования и количество студентов на конец 2022 г. 

Источник: БНС

Стоит отметить, что количество вузов сокращается – например, в 2007 году их было 167. Причиной этому послужило намерение государства повысить качество и эффективность высшего образования. Тем не менее, сокращение количества вузов было больше связано со слияниями нескольких вузов в один, к тому же количество студентов не сократилось после такой реструктуризации.

ОЭСР  в 2017 году определила характеристики, присущие состоянию системы высшего образования Казахстана, которые во многом перекликаются с проблемами, определенными в Концепции развития высшего образования и науки в Республике Казахстан на 2023-2029 гг. 

Рассмотрим их подробнее и проведем свою оценку исходя из современных реалий Во-первых, уровень государственных расходов, направляемый на высшее образование недостаточен.

В целом в мире выделяют 5 источников финансирования высшего образования – трансферты государства, оплата обучения от студентов, добровольные трансферты от физических лиц и организаций, отдельные выплаты университетам за оказанные услуги, инвестиционный капитал с целью получения прибыли. 

Если сравнивать финансирование образования Казахстана по источникам со странами ОЭСР, то в обоих случаях превалируют трансферты, поступающие от государства. В странах ОЭСР этот показатель даже выше, достигая почти 70% в общем финансировании. В Казахстане между тем выше поступления в виде платы за обучение и проживание в общежитиях, что составляет около 34% в общем финансировании университетов. Это коррелирует и с высокой долей частных учебных заведений в высшем образовании, которая составляет около 60%. Однако страны ОЭСР опережают по трансфертам со стороны других частных источников в относительном выражении почти в два раза. 

Финансирование высшего образования в странах ОЭСР в 2020 г.

Источник: ОЭСР

Источники финансирования высшего образования в Казахстане на конец 2022 г.

Источник: ОЭСР

Если рассматривать финансирование сектора высшего образования относительно ВВП, то страны ОЭСР значительно опережают Казахстан по этому показателю. Расходы государства в абсолютном выражении растут поступательно с 2017 года, однако в относительном выражении это значение (0.32%) даже ниже, чем в 2015 году (0.41%). В странах ОЭСР этот показатель в три раза выше и составляет почти 1% к ВВП. 

Расходы государства на высшее образование

Также в общих расходах на образование доля высшего образования составляет около 7%, хотя еще в 2017 году ОЭСР рекомендовала поднять это значение хотя бы до 15%. Поэтому проблема недофинансирования сектора высшего образования со стороны государства, отмеченная в отчете ОЭСР еще в 2017 году, к сожалению, еще не преодолена. 

Кроме того, целевое использование государственных средств в высшем образовании является неэффективным. Помимо общей проблемы недофинансирования со стороны государства, существует еще и смежная проблема по неэффективному использованию направляемых средств, ведь простое увеличение финансирования не приведет к должному эффекту без правильного планирования и мониторинга расходов. Основным следствием малоэффективности государственных расходов считается очень низкий показатель расходов на исследования и разработки (НИОКР). В бюджете Министерства науки и высшего образования расходы на науку в 2022 г. были предусмотрены в размере 12.9% от совокупных расходов Министерства, что составляет около 0.06% к ВВП. В странах ОЭСР совокупные расходы государственного и частного секторов на НИОКР составляют около 2.2% к ВВП, а только государственного сектора – 0.74%, что, как видно, почти в 15 раз превышает расходы в Казахстане. 

Аналитик уверена, что недостаточное развитие науки в Казахстане сопровождается еще и слабой интеграцией между вузами и научным сообществом с государственными органами. В то время как научные результаты, особенно в социальных и гуманитарных науках, могли бы активно применяться при принятии политических решений, являться их основой и обеспечивать их эффективность, в Казахстане такой практики практически не наблюдается. Научный мир в лице вузов, исследовательских институтов очень сильно оторван от системы принятия решений, которая требует научной обоснованности и целесообразности. 

Бюджет Министерства науки и высшего образования в 2022 г.

Источник: МНВО РК

Другой стороной не самой высокой эффективности отдачи от затрат в высшем образовании может служить недостаточное количество обучающихся в вузах. Валовой охват высшим оразованием в стране составлял 62.6% в конце 2021 года, в то время как даже в России и Беларуси он равен примерно 80%, а в развитых странах может превышать и 90%, например, в Южной Корее.

«Причиной этому может служить система государственной поддержки, которая направлена на поощрение в основном студентов с лучшими академическими результатами, в то время как, например, в странах ОЭСР государственное финансирование образования в вузах основано прежде всего на помощи тем студентам, которые находятся в стесненных финансовых обстоятельствах и не могут самостоятельно оплачивать обучение. Отличные результаты в учебе в странах ОЭСР являются основанием для стипендий и другого поощрения, но редко причиной для полного финансирования обучения», - объясняет автор.

Кроме того, такая система в Казахстане зачастую приводит к тому, что многие студенты выбирают направление обучения не по своему желанию, а там, где есть грант, и поэтому могут быть немотивированными работниками в будущем или вообще выбрать другую профессию. Вместо этого ОЭСР предлагает прежде всего сконцентрироваться на помощи уязвимым слоям населения, что может расширить количество студентов, обучающихся в вузах.

Большая часть трансфертов государства направляется в государственные вузы, в то время как превышающие их в три раза частные вузы в основном финансируются из собственных средств. 

Характеристики вузов РК в зависимости от формы собственности в 2022 г. 

Источник: БНС

Насколько такая система, которая представляет собой явный контраст с дошкольным и школьным образованием, в которой более 70% бюджетных средств, затрачиваемых на вузы, отправляется в государственные учреждения, остается открытым вопросом, который требует дополнительных более глубоких исследований. Возможно, более справедливое распределение финансовых ресурсов бюджета, пересмотр оснований финансирования для студентов их обучения могли бы положительно сказаться на количестве тех, кто получает высшее образование в стране. В Таблице 5 также видно, что почти 11% средств бюджета на высшее образование поступает в Назарбаев Университет. Несомненно, многолетнее высокое финансирование университета дало свои плоды в виде внедрения передовых подходов в обучении, привлечения высококвалифицированных преподавателей и ученых, задействования лучших методик ведущих вузов мира.

«Одной из целей создания подобного института образования в Казахстане было масштабирование опыта по всей стране в других вузах, построение собственной системы, более независимой от зарубежных кадров, переход, хотя бы частичный, к самофинансированию и полноценному равному партнерству с зарубежными институтами. Однако с момента основания прошло уже около 15 лет, а многие из вышеперечисленных целей не были достигнуты», - заявляет автор.

Одним из индикаторов, который может оценивать эффективность использования финансовых средств можест стать уровень трудоустройста выпускников вузов. Такая статистика в Казахстане ведется НПП «Атамекен» на основе пенсионных отчислений и не учитывает долю студентов, продолживших обучение в магистратуре, проходящих военную службу, иностранцев. В 2023 году этот показатель составил 82.8% со средней продолжительностью поиска работы 79 дней. Это практически соответствует показателю по странам ОЭСР (85%), однако наблюдается его высокая волатильность – так, в 2022 г. он составлял 80.2%, в 2021 – 78.4%, в 2020 – 68.2%, хотя такой низкий показатель в 2020 г., вероятно, связан с ограничениями пандемии. 

Тем не менее, относительно высокий уровень трудоустройства выпускников не решает другую проблему – правильной профессиональной ориентации.

К сожалению, в стране сохраняется устойчивое несоответствие между требованиями работодателей и предложением со стороны выпускников в отношении качества навыков и знаний. Этому способствуют как проблемы при подготовке будущих специалистов в вузах, так и неправильный выбор профессий выпускниками школ. Несмотря на то, что был создан Атлас новых профессий и компетенций Казахстана, призванный собрать все актуальные профессии Казахстана и те, которые будут востребованы в ближайшие 5-10 лет, по оценкам, около 60% выпускников вузов работают не по специальности. Чтобы решить эту проблему, необходимо проводить глубокие исследования рынка труда, чтобы на основе прогнозов корректировать образовательные программы (полномочия по формированию контента образовательных программ уже перешли к самим вузам) для того, чтобы выпускать востребованных специалистов. Дисбалансы, накапливаемые на рынке труда, транслируются и на уровень заработка – в образовании, искусстве, государственном управлении – отраслях, где преобладают сотрудники с высшим образованием и которые требует высокого уровня навыков, заработные платы являются одними из самых низких в экономике.

Коррупция и коррупционные риски - это слабое место в казахстанской системе образования. Агентство по противодействию коррупции (Антикор) называет сферу образования одной из самых коррумпированных в стране, и эти проблемы носят системный характер, а действия недобросовестных работников образования за многие годы можно даже систематизировать по привычным «схемам». 

«Обычно хищение государственных средств в образовании происходит по следующим двум группам сценариев:

I.    Управление системой образования. Такие нарушения касаются взаимодействия управляющих системой образования государственных органов (министерств, департаментов образования и т.д.) и самих организаций образования. Они связаны с хищением средств при реализации образовательных программ, мониторинге образовательных учреждений (злоупотребление должностными полномочиями при аттестации), информационном и методическом обеспечении этих органов. 

II.    Организация образовательной деятельности – нарушения происходят в образовательном процессе, административной и хозяйственной деятельности организаций образования», - говорится в материале.

Кроме того, существуют противозаконные манипуляции с заработной платой, неправомерные действия при осуществлении закупок в организациях образования – (сговоры с поставщиками, начисление средств за невыполненные работы и непоставленные товары), получение взятки при устройстве в образовательные заведения педагогов, получение взятки в школах и детских садах за предоставление места, за получение необходимой оценки и академического результата (в вузах).

Такие действия, по оценкам Антикора, приносят миллиардные значения ущерба, а за последние 4 года было зарегистрировано около 500 подобных дел.  Очевидно, что раскрывается лишь малая часть подобных нарушений, ведь они носят латентный характер, когда участники всеми силами стараются скрыть нарушение. 

Стоит отметить, что принципы подушевого финансирования, недавно внедренные пока только в городских школах, по мнению экспертов, снижают многие коррупционные риски, исключая сметное составление бюджетов для школ и потенциальное включение туда нецелесообразных затрат. Масштабирование подобной практики в сельских школах должно привести к снижению коррупционных рисков в регионах. 

К сожалению, последствиями такой серьезной проблемы, которую на протяжении многих лет не могут искоренить в образовании Казахстана, являются потеря репутации образовательных институтов и государственных органов образования. Население, регулярно сталкивающееся с подобными фактами, теряет доверие к образовательной системе страны и зачастую не имеет равного доступа к определенным услугам, которые могут распределяться несправедливо в пользу определенной части. Кроме того, значительная часть финансовых ресурсов – государственных расходов, на сегодняшний день составляющая самую большую часть бюджетных затрат, расходуется неэффективно, и за счет хищений многие сферы недополучают ограниченные ресурсы, что в итоге приводит к их отставанию и деградации. Ученики и студенты, сталкиваясь с фактами взяточничества в учебных заведениях, становятся менее мотивированными и разочаровываются в честном и упорном труде, а многие талантливые ученые и преподаватели ищут возможность переезда за границу, в развитые страны, где академическая честность является фундаментальной ценностью.

«Борьба с коррупцией в системе образования должна стать важнейшей частью в стратегии его развития для того, чтобы обеспечить максимальную отдачу от ограниченных ресурсов госбюджета, обеспечить равенство условий получения образовательных услуг населением, стимулировать высокие академические результаты и доверие к системе образования», - резюмирует автор.