РЕШИТ ЛИ НОВЫЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПЛАН РАЗВИТИЯ ПРОБЛЕМУ «ПОТЕРЯННОГО ДЕСЯТИЛЕТИЯ»?

В начале февраля 2024 г. был опубликован проект Национального плана развития Казахстана до 2029 года (НПР), и сейчас документ активно обсуждается его авторами и независимыми экспертами. THE TENGE представляет экспертный взгляд советника председателя правления Halyk Finance Мурата Темирханова. 

НПР подготовлен строго в рамках предвыборной программы, посланий и выступлений президента и не пытается критически проанализировать текущую и прошлую модель экономического развития Казахстана так, как это сделал Всемирный Банк (ВБ), который в середине февраля этого года опубликовал свой доклад по экономике Казахстана. В своем докладе ВБ назвал текущий период экономического развития Казахстана «потерянным десятилетием», показав это на цифрах.

По нашему мнению, проект нового плана развития Казахстана не сможет решить проблему «потерянного десятилетия», поскольку в нем не предлагается кардинальных изменений текущей модели развития. Мы считаем, что текущие подходы «нового» Казахстана не сильно отличаются от «старого». За последние двадцать лет в Казахстане вместо полноценной рыночной экономики была построена экономическая система под названием «государственный капитализм», которая основывается на распределении нефтяной ренты. Сейчас власти пытаются внести лишь отдельные настройки в сложившуюся экономическую систему, избегая кардинального перехода на полноценную рыночную экономику.

Другой большой проблемой НПР является отсутствие реалистичного налогово-бюджетного планирования до 2029 года. Из документа непонятно, за счет чего будут профинансированы планы по очень большому росту государственных расходов и инвестиций (бюджетных и внебюджетных) на социальное и экономическое развитие страны в следующие 5 лет. Из-за отсутствия полноценной рыночной экономики рост частных инвестиций в экономику замедлился, и власти вынуждены заменять частные инвестиции государственными, используя Нацфонд, ЕНПФ, прибыль ФНБ «Самрук-Казына», а также другие внебюджетные государственные фонды и средства.

На прошлой неделе на площадке Казахстанского института стратегических исследований при Президенте РК прошло очередное заседание экономического клуба, на котором был обсужден проект Национального плана развития Казахстана до 2029 (НПР). Автор данной статьи был участником обсуждения проекта НПР. К сожалению, из-за большого количества желающих выступить регламентированное время на выступление было очень коротким, что не дало возможности нормально описать проблемы документа. Ниже даны ключевые комментарии Halyk Finance по проекту Национального плана развития Казахстана до 2029 года.

Нет обоснования за счет чего произойдет резкое ускорение роста экономики.

В начале февраля этого года был опубликован проект Национального плана развития

Казахстана до 2029 года (НПР), где указано, что «В 2023 году в послании Главы государства народу Казахстана был обозначен новый курс страны, направленный на качественный экономический рост на уровне 6-7% в год с удвоением ВВП на горизонте до 2029 года». В связи с этим в новом плане развития Казахстана такое поручение президента стало самой главной задачей. Однако данный документ не дает пояснения за счет чего произойдет такое резкое ускорение роста экономики и за счет каких новых реформ такой рост наконец-то станет качественным.

После опубликования НПР в середине февраля Всемирный Банк (ВБ) опубликовал свой доклад по экономике Казахстана, в котором были использованы материалы обширной аналитической рабочей программы по Казахстану, включая результаты «Странового экономического меморандума 2022 года» и «Обзора государственных финансов 2023 года». В докладе были проанализированы проблемы роста и структурные недостатки экономики Казахстана. По нашему мнению, именно такого анализа не хватает новому НПР, чтобы всем стало понятно за счет чего власти смогут резко ускорить рост экономики.

За последние 10 лет средний рост экономики Казахстана составил менее 4%, и, по оценкам, потенциальный рост экономики Казахстана при текущей структуре экономики находится где-то в районе 3-4%, ближе к 3%. За эти десять лет очевидных успехов с диверсификацией экономики не произошло и в сложности экономики также нет прогресса. Например, уже более 20 лет сельское хозяйство в Казахстане считается «новой» точкой роста (как указано в НПР), но несмотря на то, что за это время государство потратило на эту отрасль экономики огромные средства, в ней нет никакого прогресса.

Не надо быть экономистом, чтобы понять, что главная задача НПР (резко ускорить рост экономики и сделать его качественным) невозможна без кардинальных структурных реформ. Однако даже если будут кардинальные реформы, в любом случае быстро увеличить рост экономики не получится. Переход от одной модели экономического развития страны к другой так или иначе будет непростым и очень болезненным. Вполне может быть, что в переходный период рост экономики даже снизится.

В проекте НПР указано, что «качественной составляющей экономического роста станет кратное увеличение инвестиций в основной капитал и производительности труда», однако нет никаких четких и конкретных обоснований, за счет чего это может произойти. Одной из ключевых проблем НПР является то, что этом документе нет критического анализа, почему все прошлые усилия властей по диверсификации и качественному росту экономики не привели к нужным результатам и чем «новые» планы властей кардинально отличаются от «старых». Если подготовить таблицу всех мер, которые предпринимались властями для развития государственного управления, предпринимательства, сельского хозяйства и индустриализации в Казахстане, начиная с 2008 года (когда произошел откат от рыночных подходов в развитии экономики), и сравнить их с «новыми» мерами, предложенными в НПР, то можно обнаружить, что всё это уже было и не раз.

Для качественного ускорения роста нужны кардинальные реформы

ВБ и МВФ в своих отчетах по Казахстану также неоднократно говорили, что ускорение качественного роста экономики возможно только благодаря двум взаимосвязанным направлениям: (1) за счет ускорения роста инвестиций в экономику и (2) за счет роста совокупной производительности факторов производства в Казахстане (total factor productivity – далее TFP).

Что касается роста инвестиций в экономику, то ВБ и МВФ считают, что невозможно ускорить рост экономики Казахстана в два раза только за счет резкого роста инвестиций, как это постоянно планирует правительство. Главную роль в качественном росте экономики Казахстана должен играть рост общей факторной производительности – TFP, который в свою очередь приведет к росту частных инвестиций.

Помимо этого, согласно проекту НПР непонятно каким образом правительство сможет резко нарастить инвестиции в Казахстане. Инвестиции в основные фонды в Казахстане в последние годы падали (в % к ВВП). Если инвестиции ФНБ «Самрук-Казына» и других государственных компаний считать не частными (как учитывает статистика), а государственными, то окажется, что большая часть инвестиций производилась за счет государственного и квазигосударственного, а не за счет частного сектора. И снова нет критического анализа того, почему частные инвестиции (внутренние и иностранные) замедляются в Казахстане.

Что касается роста производительности в Казахстане, то в ранее упомянутом отчете ВБ отмечается, что производительность TFP стагнирует в Казахстане в течение уже более 10 лет. Если Казахстан не сможет переломить ситуацию с производительностью, то с учетом невозможности резко увеличить инвестиции, потенциальный рост экономики так и останется в районе 3-4%, ближе к 3%.

В своих отчетах по Казахстану ВБ, МВФ и ОЭСР четко анализируют и описывают, что мешает росту совокупной факторной производительности (TFP) в Казахстане, чего нет в проекте НПР. Если говорить обобщенно, то авторитетные международные организации рекомендуют – чтобы увеличить производительность и эффективность экономики Казахстана нужно реально проводить разгосударствление экономики и строить полноценную рыночную экономику. Мы тоже неоднократно писали об этом и посвятили отдельный отчет, анализируя негативное вмешательство государства в экономику Казахстана.

В проекте НПР отмечается следующее: «Высокая степень участия государства – одна из ключевых характеристик экономики Казахстана. Вовлечение выражается как в прямом участии на рынках в качестве игрока, так и в искажающем рыночные механизмы регулировании». При этом в самом документе ничего не сказано о кардинальных мерах по снижению государственного участия в экономике, а большинство мер по развитию экономики, предлагаемые в НПР, являются антирыночными по своей сути.

Кардинальные реформы нужно начинать с налогово-бюджетной политики

С точки зрения макроэкономических реформ в первую очередь необходимы кардинальные реформы в налоговой и бюджетной политиках Казахстана, однако в НПР этому уделяется очень мало внимания, а предлагаемые меры весьма неполноценны – они являются повтором того, о чем говорится уже много лет. Самое главное, из документа не понятно за счет чего будут профинансированы планы по очень высокому росту государственных расходов и инвестиций (бюджетных и внебюджетных) на социальное и экономическое развитие страны в следующие 5 лет.

Бюджетная политика

С точки зрения бюджетной политики, в целях снижения зависимости экономики от сырьевого цикла и стимулирования деловой активности в нашей нефтяной стране крайне важно исполнять контрцикличную бюджетную политику. В «новом» Казахстане об этом много говорят, но контрцикличные бюджетные правила ни разу не соблюдались. Если посмотреть предвыборную программу президента, его послания, а также отдельные поручения, то можно увидеть, что в них постоянно идет речь о росте государственных расходов и инвестиций в социальное и экономическое развитие Казахстана, что противоречит контрцикличной бюджетной политике.

То есть, на сегодня у правительства стоит выбор между контрцикличной политикой и

обещаниями президента, которые приводят к большому росту госрасходов. В этом случае правительство в первую очередь наращивает государственные расходы и инвестиции за счет Нацфонда в соответствии с поручениями президента и откладывает исполнение контрцикличной бюджетной политики.

С точки зрения контрцикличной бюджетной политики очень важно, чтобы в Бюджетном кодексе было прописано, что приоритетом макроэкономической политики государства должно быть соблюдение бюджетных правил и долгосрочных бюджетных параметров, а не поручения президента по государственному финансированию социально-экономического развития Казахстана. Как мы писали неоднократно, государственное планирование по социальному и экономическому развитию страны должно осуществляться только в рамках среднесрочных лимитов по бюджетным расходам, которые должны определяться Среднесрочной Бюджетной

Стратегией (СБС), утверждённой парламентом.

Среднесрочную бюджетную стратегию готовят на пять лет, и она строится на полноценном консолидированном бюджете страны, включая абсолютно все бюджетные и внебюджетные доходы и расходы всего сектора государственного управления. В СБС должны определяться среднесрочные планы по ключевым параметрам консолидированного бюджета, которые устанавливаются в соответствии реалистичными макроэкономическими прогнозами, а также в строгом соответствии с бюджетными правилами, описанными в Бюджетном кодексе.

Таким образом, Национальный план развития до 2029 должен начинаться с определения среднесрочной бюджетной стратегии в соответствии с контрцикличной бюджетной политикой. Только в рамках лимитов СБС должно определяться, сколько государство может тратить каждый год на социально-экономическое развитие. Затем уже ограниченные государственные средства

распределяются в зависимости от приоритетов социально-экономического развития. В проекте НПР очень много говорится о том, что для улучшения качества жизни и для ускоренного роста экономики требуются большие денежные средства и инвестиции, но в документе не анализируется во сколько это обойдется государству и где правительство возьмёт деньги на это, если налоговые доходы также падают по отношению к ВВП.

В целом можно отметить, что описанная проблема государственного планирования и бюджетной стратегии – это лишь одна из нескольких фундаментальных проблем в бюджетной системе Казахстана. Более подробно с другими бюджетными проблемами вы можете ознакомиться в нашем отчёте о проблемах бюджетной системы Казахстана.

Налоговая политика

В Национальном плане развития до 2029 года непозволительно мало уделяется внимания налоговой реформе. В НПР есть только две задачи по налоговой политике – повышение эффективности налогового администрирования и совершенствование механизма налоговых льгот. По налоговому администрированию было очень много обсуждений в «старом» Казахстане, а теперь они есть и в «новом». К сожалению, в этом направлении пока мало прогресса.

По поводу пересмотра налоговых льгот заговорили только в «новом» Казахстане более трех лет назад. Однако кроме слов о том, что «в целях повышения налоговых поступлений и укрепления доходной базы бюджета будут проанализированы и оптимизированы налоговые льготы», пока еще ничего здесь не происходило и в НПР нет конкретных планов в этом направлении.

На наш взгляд, самой большой проблемой налоговой политики в НПР является то, что в документе ничего не сказано о необходимости роста отдельных налоговых ставок. Налоговой реформе мы посвящали отдельный отчет, и в нем отмечали, что, начиная с 2006 года, на фоне бурного роста экономики и оптимистичных прогнозов по поводу добычи и цен на нефть в Казахстане приняли популистское решение о кардинальном снижении ставок налогов. Как объяснялось в тот период, уменьшение ставок происходило для целей диверсификации экономики, улучшения условий ведения бизнеса в стране, выхода бизнеса из «тени» и повышения инвестиционной привлекательности Казахстана. Однако, как мы неоднократно писали, снижение налогов не привело к выполнению данных целей, но сильно подорвало долгосрочную устойчивость государственного бюджета, и сейчас правительство напрямую сталкивается с этой проблемой.

Мы считаем, что правительство должно вернуть большинство ставок налогов до уровня, какими они были до 2007 года. Однако перед этим власти должны провести ряд серьезных мер, к которым относятся: кардинальная бюджетная реформа, глубокий анализ и отмена нерыночных и неэффективных налоговых льгот и реальное улучшение налогового администрирования. То, что сейчас правительство решило не повышать ставку НДС, снова является популистским решением, которое только усугубит проблемы бюджетного дефицита.

Насколько крепок «фундамент» экономики?

В проекте Национального плана развития до 2029 года есть отдельная глава «Крепкий фундамент экономики», где описывается построение крепкого фундамента экономики в таких секторах, как нефть, газ, металлы, электроэнергетика и обрабатывающая промышленность. Однако крепость этого фундамента вызывает большие вопросы из-за антирыночного вмешательства государства в эти сектора экономики, ключевой проблемой которого являются низкие внутренние цены, регулируемые государством.

Само определение фундамента экономики вызывает вопросы. По нашему мнению, на сегодня фундаментом экономики Казахстана является только экспорт нефти, металлов и других природных ресурсов страны. Чтобы это фундамент не разрушился, необходимо наращивать частные инвестиции в поддержку объемов экспорта сырья, однако с этим сейчас довольно серьезные проблемы.

Инвестиции в экспорт нефти, металлов и других природных ресурсов

Рассмотрим ключевой фундамент нашей экономики – экспорт нефти. Данный фундамент не разрушается только благодаря трем нефтяным мегапроектам (Тенгиз, Кашаган и Карачаганак). Благодаря условиям соглашений о разделе продукции по данным проектам с крупными иностранными инвесторами вся нефть, добываемая на данных месторождениях, идет на экспорт, поэтому иностранные инвесторы готовы вкладывать новые инвестиции в данные проекты для расширения добычи нефти.

Однако с частными инвестициями в новые месторождения возникают серьезные проблемы. Новые инвестиции в разведку и добычу нефти будут ограниченными из-за большой разницы экспортных и внутренних цен на нефть и из-за требования государства для недропользователей по обязательному направлению определённой доли добытой нефти на внутренний рынок по низкой цене. Такое условие не выгодно частным инвесторам, из-за чего инвестиции в новые месторождения стагнируют.

Также внутреннее потребление нефти в Казахстане быстро растет, и нет никакой гарантии, что в будущем правительство не начнет давить на недропользователей

с целью увеличить продажи нефти на внутренний рынок в убыток инвесторам.

Чтобы находить новые месторождения и расширять добычу нефти в Казахстане необходимы десятки миллиардов долларов США. У правительства таких денег нет, и здесь появляется вопрос. Откуда появятся деньги для поддержания данного фундамента экономики хотя бы в текущем состоянии?

То же самое происходит и в металлургии. Чтобы выполнить антирыночное поручение

президента о том, что отечественная промышленность должна получать местное сырье по адекватным ценам, сейчас Министерство промышленности планирует ввести в законодательство обязательные скидки при продаже базового сырья отечественным перерабатывающим предприятиям. Теперь оно будет стоить дешевле, чем при поставках на экспорт. На сегодня и так новые инвестиции плохо идут в разведку и добычу для новых месторождений металлов и других полезных ископаемых. Однако после того, как введут в действие обязательные скидки при продаже местного сырья отечественным перерабатывающим предприятиям, такие инвестиции могут полностью остановиться.

Газ, электроэнергетика и другое в НПР – это не фундамент, а затратные центры

Как было сказано ранее, по сравнению с другими странами на сегодня фундаментом нашей экономики является экспорт природного сырья. Чем меньше такого экспорта, тем слабее фундамент. С этой точки зрения газовая отрасль не является фундаментом экономики Казахстана, поскольку, начиная с этого года внутреннее потребление будет превышать объемы собственного товарного газа. В начале этого года председатель правления QazaqGaz озвучил, что дефицит газа на внутреннем рынке будет наблюдаться уже в этом году. В этом случае особо остро встает большая проблема с низкими регулируемыми ценами на газ на внутреннем рынке

Казахстана.

Газовая отрасль является крайне важной базовой инфраструктурной областью для любой страны. В Казахстане добыча сырого газа и переработка его в товарный газ полностью убыточны, поскольку целиком будут идти на внутренний рынок по ценам гораздо ниже экспортных цен. Заключенный договор на экспорт газа из Казахстана в Китай, скорее всего, будет реэкспортом газа из России. Из-за низких цен на внутреннем рынке добыча и переработка сырого газа в товарный делает этот бизнес в Казахстане неинтересным для частных инвесторов. Из-за этого частные инвестиции не идут в газовую отрасль, и правительство вынуждено вкладывать государственные средства в развитие отрасли. На сегодня практически целиком

газовая отрасль находится в собственности государства (полная госмонополия).

Несмотря на дефицит собственного газа, власти продолжают стимулировать быстрый рост внутреннего потребления, расширяя убыточную газовую сеть для населения, переводя ТЭЦ с угля на более дорогой газ, строя государственные газохимические заводы, и так далее. Здесь снова возникает тот же самый вопрос. Откуда правительство возьмет столько денег, чтобы покрыть быстрорастущий спрос на дешевый газ и уменьшить очень высокий износ оборудования и инфраструктуры в газовой отрасли? Более подробно о проблемах газовой отрасли вы можете ознакомится в нашем аналитическом отчете.

Те же самые проблемы есть в электроэнергетической, водной и железнодорожной отраслях. Это тоже базовые инфраструктурные отрасли Казахстана с регулируемыми низкими тарифами. И снова, из-за низких внутренних цен в этих отраслях частные инвестиции не идут в них. И опять тот же вопрос – откуда правительство возьмет столько денег, чтобы покрыть быстрорастущий спрос на дешевые электричество, воду, ж/д перевозки и уменьшить очень высокий износ оборудования и инфраструктуры?

Все эти проблемы с частными инвестициями в экспорт сырья и в базовые инфраструктурные отрасли могут решиться только за счет перехода на полноценную рыночную экономику, что означает перевод низких внутренних цен на рыночные и максимальное стимулирование рыночных механизмов спроса и предложения в данных отраслях экономики. Однако переход на рыночные цены и на рыночные отношения однозначно будут очень болезненными для населения и бизнеса.

По нашему мнению, такие болезненные рыночные реформы нужно делать за один раз, а не постепенно (шоковая терапия). Особенно это касается рыночного ценообразования на электричество, бензин, газ, на государственные кредиты бизнесу и так далее. Сейчас власти говорят, что переход на рыночные цены на эти товары и услуги будет постепенным. То есть, они хотят поступить как в анекдоте – «хозяин так любил свою собаку, что решил отрубить ей хвост не сразу, а постепенно, по частям».

Много вопросов и по другим отраслям, описанным в НПР

У нас есть большие вопросы к разделам по развитию предпринимательства, обрабатывающей промышленности и сельского хозяйства в Казахстане. В проекте НПР не провели критического анализа, почему все прошлые усилия властей по развитию этих сфер не привели к нужным результатам и чем «новые» планы властей кардинально отличаются от «старых». Анализ документа показывает, что все меры по поддержке бизнеса в данных отраслях уже были в прошлом. Более того, большинство мер по поддержке бизнеса по своей сути являются антирыночными, и они только снижают эффективность и производительность бизнеса. Об этом также отмечалось в отчете Всемирного Банка, где говорилось о «потерянном десятилетии».

Сельское хозяйство

Яркий пример неправильных подходов по развитию эффективного и конкурентоспособного бизнеса – это сельское хозяйство. В НПР есть отдельный раздел по развитию агропромышленного комплекса. Все меры, предлагаемые в документе, уже были в прошлом, и они не привели к желаемым результатам.

Подавляющая часть государственной помощи для АПК является антирыночной по своей сути, которая приводит к искажению рыночной мотивации сельхозпроизводителей к повышению своей конкурентоспособности (прежде всего, повышению производительности). На сегодня наш агробизнес превратился в бюджетного иждивенца, который не стремится выжить за счет своих клиентов и конкурентной борьбы, а знает, что государство всегда ему поможет и даст денег

даже в самые благоприятные для сельского хозяйства времена. То есть, фактически правительство поддерживало и поддерживает неэффективность сельского хозяйства, и данная поддержка происходит за счет кармана потребителей (рост цен на продовольствие) и налогоплательщиков (финансовая поддержка государства). По развитию сельского хозяйства мы готовили отдельный аналитический отчет. В отчете вы можете ознакомиться с анализом проблем сельского хозяйства и нашими рекомендациями по развитию отрасли.

Проблемы пенсионной системы Казахстана

Судя по проекту НПР в пенсионной системе нет проблем, а лишь нужно повысить её

эффективность. По нашему мнению, в текущей пенсионной системе есть очень большие проблемы, которые сильно ухудшают долгосрочную устойчивость государственного бюджета и макроэкономическую стабильность Казахстана. Необходима кардинальная пенсионная реформа.

Двухуровневая пенсионная система Казахстана (выплаты пенсий из бюджета и выплаты пенсий из ЕНПФ) была всегда несбалансированной и не имела достаточной долгосрочной устойчивости. Сравнительно недавно принятое решение по использованию работающими гражданами части своих пенсионных накоплений в ЕНПФ для покупки жилья и лечения подорвало долгосрочную устойчивость пенсионной системы Казахстана, что резко увеличит нагрузку на госбюджет в среднесрочном и долгосрочном горизонте.

На сегодня накопительная пенсионная система (в ЕНПФ) уже не имеет смысла, поскольку она не сможет обеспечить адекватное возмещение трудовых доходов пенсией при выходе человека на пенсию. В результате в ближайшем будущем неприемлемо вырастет нагрузка на госбюджет из-за ускоренного роста пенсионных расходов бюджета. Сегодня нужно говорить уже не о модернизации пенсионной системы (как это озвучивает правительство), а о полном переосмыслении её фундаментальных основ. О глубоких проблемах пенсионной системы мы готовили отдельный аналитический отчет. В отчете вы можете ознакомиться с анализом проблем пенсионной системы и нашими рекомендациями по ее развитию.

Проблемы политики доступного жилья

Первая глава проекта НПР называется «Высокое качество жизни». Трудно сказать, почему данная глава идет первой, поскольку высокое благосостояние населения обеспечивается высокой производительностью труда и факторов производства. В связи с этим логичнее данную главу разместить после того, как в НПР будет объясняться, за счет чего обеспечится скачок в росте экономики и где государство возьмет деньги на качество жизни, на развитие экономики и на быстрый рост социальных расходов.

Одним из недостатков данной главы является минимальное внимание государственной политике доступного жилья в Казахстане. Наличие доступного жилья является ключевым элементом качества жизни в любой стране. О проблемах политики доступного жилья мы готовили отдельный аналитический отчет. По нашему мнению, в этой сфере никакой серьезной реформы не происходит, и эта государственная политика как была, так и остается очень противоречивой, неэффективной и не соответствующей передовому опыту.

В настоящее время существует множество международных исследований, оценивающих государственные меры по обеспечению доступности жилья в различных странах. Исходя из этих исследований, можно с уверенностью сказать, что практически все государственные меры, предпринимаемые правительством в прошлом и описанные в НПР, являются неэффективными, а многие из них снижают доступность жилья в средне- и долгосрочном периоде, поскольку разрушают рыночные механизмы в жилищном секторе.

В заключении мы хотели бы отметить, что вышесказанное лишь только часть множества вопросов к проекту НПР. По нашему мнению, проект нового плана развития Казахстана не сможет решить проблему «потерянного десятилетия», поскольку в нем не предлагается кардинальных изменений текущей модели развития. Мы считаем, что текущие подходы «нового» Казахстана не сильно отличаются от «старого». За последние двадцать лет в Казахстане вместо полноценной рыночной экономики была построена экономическая система

под названием «государственный капитализм», которая основывается на распределении нефтяной ренты. Сейчас власти пытаются сделать лишь отдельные настройки в сложившейся экономической системе, избегая кардинального перехода на полноценную рыночную экономику.