СКРЫТЫЕ ИЗДЕРЖКИ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ КИТАЯ

Изображение: kstudio/Freepik

Китай продолжает активно использовать широкий спектр инструментов промышленной политики, от прямых субсидий и налоговых льгот до сложных регуляторных, с целью поддержки стратегически значимых отраслей экономики. В данной статье THE TENGE представляет перевод исследования Даниэля Гарсии-Масии, Сиддхарта Котари и Ифаня Тао, в котором оценивается масштаб промышленной политики Китая. Согласно выводам авторов, эквивалентные бюджетные расходы на эти меры достигают около 4% ВВП ежегодно, при этом основная часть государственной поддержки направляется в производственный сектор, прежде всего в высокотехнологичные отрасли и промышленное машиностроение.

Различные инструменты промышленной политики оказывают неоднородное влияние на экономическую активность. Так, субсидии, как правило, стимулируют избыточное производство и ведут к формированию неэффективных структур выпуска. Напротив, торговые и нормативные барьеры ограничивают производство, удерживая его ниже потенциального уровня. В совокупности нерациональное распределение факторов производства, усиливаемое промышленной политикой, снижает внутреннюю совокупную факторную производительность примерно на 1,2%. Сокращение масштабов таких мер могло бы одновременно снизить нагрузку на бюджет и улучшить структуру производственных стимулов.

Интерес к промышленной политике, определяемой как набор мер, нацеленных на изменение отраслевой структуры экономики, в последние годы заметно вырос во всём мире (Millot & Rawdanowicz, 2024; Juhász et al., 2023). В Китае подобная политика традиционно занимает центральное место в государственном арсенале, а власти используют широкий спектр поддерживающих механизмов: денежные субсидии, налоговые льготы, льготные кредиты, субсидируемые земельные участки, защитные торговые меры, нормативные ограничения и отраслевую координацию.

Каков масштаб промышленной политики в Китае?

С учётом того, что официальные данные о масштабах промышленной политики Китая отсутствуют, авторы опираются на альтернативные источники информации. В рамках исследования используются финансовая отчётность публичных компаний и данные о сделках с землёй, что позволяет оценить эквивалентную фискальную стоимость четырёх ключевых инструментов промышленной политики за период 2010–2023 гг.

〶 Денежные субсидии. Прямые денежные субсидии фиксируются в отчётах о прибылях и убытках публичных компаний и дают наиболее прозрачную оценку масштабов поддержки. Анализ показывает, что уровень субсидирования, измеряемый как отношение совокупных полученных субсидий к добавленной стоимости, существенно выше в секторах, определённых властями как приоритетные — в частности, в производстве полупроводников, высокотехнологичном машиностроении и автомобилестроении. Наименьшую поддержку получают сектора потребительских товаров, услуг, недвижимости и энергетики. Несмотря на снижение общего уровня субсидирования с 2,4% добавленной стоимости в 2013 году до 2,0% в 2023 году, относительные отраслевые различия практически не изменились.

〶 Налоговые льготы. Высокотехнологичные и иные благоприятствуемые сектора дополнительно получают поддержку через снижение фактической налоговой нагрузки. Налоговые льготы оцениваются как разница между установленной законом максимальной ставкой налога на прибыль (25%) и эффективной ставкой налога компаний, зарегистрированных на бирже в соответствующем секторе. Совокупный объём таких льгот вырос с 4,4% прибыли в 2013 году до 6,3% в 2023 году. При этом отраслевой профиль льгот практически совпадает со структурой распределения прямых субсидий.

〶 Кредитные субсидии. Ещё одним важным инструментом промышленной политики является целевое распределение кредитов. Народный банк Китая стимулирует финансовые учреждения к предоставлению дешёвых кредитов высокотехнологичным и «зелёным» отраслям. Кредитные субсидии измеряются как разница в средних эффективных процентных ставках по кредитам, о которых публичные компании отчитываются с поправкой на финансовые факторы риска. Результаты показывают, что производственные предприятия получают кредиты по ставкам, в среднем на 0,4 процентного пункта ниже, чем компании других секторов.

〶 Земельные субсидии. Существенную роль играют и земельные льготы, предоставляемые региональными властями для стимулирования развития отдельных отраслей. Оценка субсидий проводится на основе данных земельного кадастра, включающего все сделки с землёй в Китае. Субсидия определяется как систематическая разница в цене за квадратный метр земли, проданной производственным предприятиям, по сравнению с непроизводственными объектами в том же году и в радиусе одного километра. Цены на землю для промышленного строительства остаются стабильными и немного превышают 200 юаней за квадратный метр, тогда как аналогичные участки для иных целей стоят более 600 юаней. Это предполагает наличие скидки не менее двух третей для производственных предприятий (см. рисунок 1).

Рисунок 1. Удельные цены на землю по секторам (реальный юань за квадратный метр; медиана и межквартильный размах)

Источник: Гарсия-Масия и др. (2025)

Суммарный объём поддержки, оказываемой в рамках промышленной политики по четырём основным инструментам, оценивается примерно в 4% ВВП по состоянию на 2023 год (см. рисунок 2). Масштабы этой поддержки существенно превышают сопоставимые показатели в развитых экономиках. Так, по данным Европейской комиссии, совокупный объём государственной помощи, предоставленной странами ЕС в 2022 году, составлял около 1,5% ВВП.

Рисунок 2 Поддержка промышленной политики по инструментам с течением времени (в % от ВВП)

Источник: Гарсия-Масия и др. (2025)

Примечание. Результаты по котируемым компаниям экстраполируются на все компании с поправкой на непропорционально большую долю налоговых поступлений, вносимых котируемыми компаниями.

Важно подчеркнуть, что полученные совокупные оценки основаны на экстраполяции денежных, кредитных и налоговых льгот, наблюдаемых у публичных компаний, на весь корпоративный сектор, включая предприятия, не зарегистрированные на бирже. Такой подход потенциально завышает общий объём государственной поддержки, поскольку непубличные компании, как правило, получают существенно меньшие объёмы прямых субсидий и преференций.

В то же время эти оценки могут оказаться и заниженными. Исследование не охватывает ряд инструментов промышленной политики, по которым отсутствуют сопоставимые отраслевые данные. К таким мерам относятся налоговые льготы, выходящие за рамки корпоративного налога на прибыль, а также субсидируемое акционерное финансирование, предоставляемое через государственные фонды и фонды под управлением местных органов власти. Учёт этих инструментов, вероятно, увеличил бы итоговую оценку масштабов промышленной политики.

Как промышленная политика влияет на производительность?

Помимо формирования значительных бюджетных издержек, промышленная политика может оказывать негативное влияние на совокупную производительность, поскольку приводит к отвлечению факторов производства от их наиболее эффективного использования. Такое нерациональное распределение измеряется через различия в совокупной производительности факторов производства в доходах (TFPR) между секторами и компаниями — в соответствии с классической методологией Hsieh and Klenow (2009). Показатель TFPR отражает выручку на единицу вложенных ресурсов, и его межфирменные или межсекторные различия служат индикатором искажений: при отсутствии вмешательства фирмы, максимизирующие прибыль, перераспределяли бы ресурсы таким образом, чтобы выровнять доходность факторов производства.

Для оценки влияния промышленной политики на распределение ресурсов авторы сопоставляют интенсивность применения политических мер на уровне сектора (в соответствии с данными Juhász et al., 2025) с расчётными уровнями TFPR более чем 300 000 китайских предприятий. Как показывают результаты, представленные на рисунке 3, субсидии в среднем снижают TFPR сектора. Это происходит потому, что поддержка стимулирует компании использовать чрезмерный объём ресурсов на единицу выручки и увеличивать выпуск сверх оптимального уровня, что приводит к снижению цен и ухудшению эффективности.

Торговые и нормативные барьеры, напротив, как правило, увеличивают TFPR. Вероятно, это связано с тем, что ограничение внешней конкуренции позволяет существующим предприятиям удерживать более высокие цены, даже несмотря на то, что такие меры могут ограничивать доступ к ресурсам.

Кроме того, авторы обнаруживают, что сектора, характеризующиеся большим количеством мер промышленной политики, демонстрируют более значительный разброс TFPR между предприятиями внутри сектора. Это свидетельствует о неоднородности воздействия политики: выгоду получают далеко не все компании, а преимущественно те, которые непосредственно участвуют в программах поддержки.

Рисунок 3 Влияние промышленной политики на секторальный TFPR по показателям, 2009–2018 гг.

Источник: Гарсия-Масия и др. (2025)

Примечание. Коэффициенты показывают эластичность TFPR к показателям промышленной политики в каждой категории на основе регрессии на уровне секторов на уровне 4-значного кода NACE с фиксированными эффектами секторов на уровне 2-значного кода NACE, с использованием данных по компаниям Китая за 2018 год и политики за 2009–2018 годы. «Усы» обозначают 90-процентные доверительные интервалы.

Объединяя межсекторальные и внутрисекторальные оценки, приведённые выше, мы обнаруживаем, что нерациональное распределение, вызванное промышленной политикой, объясняет значительную долю общего нерационального распределения ресурсов в Китае. На рисунке 4 показано, что около четверти общего нерационального распределения ресурсов между секторами и 4% нерационального распределения ресурсов внутри секторов связаны с различиями в интенсивности промышленной политики. Для сравнения, на рисунке 4 также представлен аналогичный анализ для стран «Большой семёрки». Примечательно, что в этом случае статистически значимой связи между промышленной политикой и нерациональным распределением ресурсов не обнаружено. Страны «Большой семёрки», как правило, имеют меньший общий нерациональный характер распределения ресурсов, чем Китай, и часть этого разрыва может быть объяснена нерациональным распределением ресурсов, вызванным промышленной политикой в Китае.

Рисунок 4. Межсекторальная (слева) и внутрисекторальная (справа) дисперсия TFPR, 2018 г. (логарифм TFPR, стандартное отклонение)

Источник: Гарсия-Масия и др. (2025)

Примечание. Среднее значение по странам «Большой семёрки» включает страны с достаточно большими выборками в Orbis: Францию, Германию, Италию, Японию и Великобританию.

Оценить вклад промышленной политики в нерациональное распределение ресурсов позволяет модель Хси и Кленоу (2009), используемая для расчёта соответствующего снижения совокупной производительности. Согласно полученным оценкам, по сравнению с гипотетическим сценарием «отсутствия промышленной политики», возникающие в результате её реализации искажения в распределении факторов производства приводят к снижению совокупной производительности труда примерно на 1,2%.

С учётом последующего влияния на накопление капитала совокупный эффект на уровень экономической активности может быть более существенным — снижение ВВП оценивается до 2%.

Аргументы в пользу сокращения промышленной политики

Полученные результаты подчёркивают необходимость поэтапного сокращения масштабов промышленной политики в Китае с целью снижения бюджетных издержек, устранения нерационального распределения ресурсов и повышения совокупной производительности. Промышленная политика должна применяться точечно — лишь для решения чётко идентифицированных рыночных сбоев, где частные стимулы объективно недостаточны для обеспечения общественно оптимальных инвестиций.

В рамках практической реализации приоритет следует отдавать прямым бюджетным инструментам, которые отличаются большей прозрачностью и меньшей степенью искажения рыночных сигналов по сравнению с косвенными или административными мерами.

Наконец, повышение открытости и подотчётности в сфере промышленной политики способствовало бы улучшению качества государственных решений, укреплению доверия к экономической политике и снижению обеспокоенности со стороны торговых партнёров.