ОЭСР: ПОДДЕРЖКА АГРОСЕКТОРА ИСКАЖАЕТ РЫНОК

Общая государственная поддержка сельского хозяйства в 54 странах в 2022–2024 гг. составила $842 млрд в год. При этом поддержка рыночных цен, поднимающая внутренние цены выше мировых, составляет более половины (66%) поддержки производителей и является наиболее искажающей формой господдержки, которая напрямую влияет на уровни производства фермеров, цены на продукцию и, как следствие, искажает торговлю на внутреннем и международном рынках. Как отмечается в докладе Организации экономического сотрудничества и развития «Мониторинг и оценка сельскохозяйственной политики», косвенные потери несут потребители. В исследованных странах покупатели облагались налогом примерно на $144 млрд в год из-за мер, искусственно завышающих внутренние цены. Для достижения глобальной продовольственной безопасности в условиях климатических и производственных вызовов, правительствам необходимо срочно реформировать искажающие меры, увеличить целенаправленные инвестиции в системы сельскохозяйственных знаний и инноваций и интегрировать экологические цели в торговую политику когерентным образом.

Отчёт ОЭСР подчёркивает критический диссонанс: несмотря на рекордную номинальную поддержку, основные инструменты поддержки искажают торговлю, а жизненно важные инвестиции в инновации и устойчивость сокращаются относительно размера сектора. Аналитики подчёркивают необходимость срочной реформы поддержки сельского хозяйства. Правительствам необходимы согласованные сельскохозяйственные и природоохранные политики, стимулирующие инновации и минимизирующие торговые искажения для обеспечения устойчивой глобальной продовольственной безопасности.

Совокупная поддержка аграрного сектора в 54 странах, охваченных докладом, в среднем составляла $842 млрд в год в период 2022–2024 гг. Господдержка сельского хозяйства остаётся выше предпандемийных уровней в номинальном выражении, одновременно снижаясь относительно размера сектора. Эта положительная поддержка сельского хозяйства включает переводы индивидуальным производителям, переводы производителям коллективно и переводы потребителям сельскохозяйственных товаров. Вместе с тем, политики некоторых стран снижают внутренние цены относительно мировых рынков, генерируя отрицательные переводы в размере $179 млрд в год в этот же период.

Поддержка производителей составляет примерно три четверти всей положительной поддержки сельского хозяйства ($624 млрд в среднем в 2022–2024 годах). Более половины этой поддержки ($334 млрд) возникает из политик поддержки рыночных цен, поднимающих внутренние цены выше мировых, а оставшиеся $290 млрд— в форме бюджетных переводов индивидуальным производителям.

Поддержка рыночных цен, наряду с некоторыми видами бюджетных переводов индивидуальным производителям (такими как выплаты по объёму производства или определённые виды выплат за ресурсы), обладают наибольшим потенциалом искажения сельскохозяйственного производства и торговли. Потенциально наиболее искажающие формы поддержки составили 66% поддержки производителей.

В период 2022–2024 годов 17% поддержки производителей предоставлялось при условии соблюдения существующих регламентов, касающихся экологической эффективности, благополучия животных и других результатов. Хотя эта доля возросла с 12% в 2000–2002 годах, всего 5% поддержки было обусловлено экологическими мерами, выходящими за рамки базовых регламентарных требований, что осталось неизменным с начала 2000-х годов. Подобные условия могут повысить общественную выгоду от поддержки, хотя их эффективность зависит от их структуры и реализации.

Помимо прямой поддержки фермеров, правительства также инвестируют в общие услуги для улучшения общей эффективности сектора. В среднем в период 2022–2024 годов ежегодно на эти услуги тратилось $112 млрд, что составляет около 13,3% от всей положительной поддержки сельского хозяйства и эквивалентно 2,4% от стоимости сельскохозяйственного производства, снизившись с 4,7% в 2000–2002 годах. Большая часть расходов на общие услуги (47%) приходится на инфраструктуру (половина из которой связана с орошением). Финансирование систем сельскохозяйственных знаний и инноваций является следующим по важности видом расходов на общие услуги — 22% от общей суммы. Однако, снизившись примерно до 0,5% от стоимости производства в секторе в 2022–2024 годах, оценочные уровни расходов на системы сельскохозяйственных знаний и инноваций оказались недостаточными для ускорения замедляющегося роста сельскохозяйственной производительности.

Потребители и другие покупатели сырьевых сельскохозяйственных товаров также извлекли выгоду из поддерживающих политик. Бюджетная поддержка потребителей в среднем составляла $105 млрд в год в 2022–2024 годах по сравнению с $69 млрд в год в 2015–2019 годах. Бюджетная поддержка потребителей резко возросла после вспышки пандемии COVID-19, но недавно снизилась — до $6 млрд в 2024 году по сравнению со $101 млрд в 2023 году. Большая часть сокращения с пика COVID пришлась на страны с развивающейся экономикой. Помимо бюджетной поддержки, некоторые страны имеют политики, снижающие внутренние цены. Такие политики, которые могут снизить стоимость продовольствия для потребителей или принести доходы от пограничных налогов в государственные бюджеты, в среднем составляли $179 млрд в год в 2022–2024 годах.

Однако большинство политик поддержки рыночных цен поднимают внутренние цены выше мировых уровней и тем самым косвенно облагают потребителей налогом. С учётом всей поддержки рыночных цен и бюджетной поддержки, по оценкам, потребители в 54 странах, охваченных докладом, косвенно облагались налогом в размере $144 млрд в год в 2022–2024 годах, или 3,2% от их расходов по ценам у фермы, что увеличило стоимость жизни потребителей, подчёркивают авторы доклада.

В целом, поддержка сельского хозяйства в номинальном выражении была выше, чем до пандемии COVID-19. Однако в доле от стоимости сельскохозяйственного производства положительная поддержка снизилась с 17% в 2017–2019 годах до 14% в 2022–2024 годах, снизившись с 27% в начале века. Эта тенденция согласуется с более открытой глобальной торговлей, поскольку потенциально наиболее искажающие формы поддержки стали менее значимыми в фермерской экономике.

Инвестиции в системы сельскохозяйственных знаний и инноваций также снизились относительно размера сектора: по оценкам, составляя 0,54% от стоимости производства в секторе, они значительно ниже предпандемийных уровней и едва превышают половину того, что было 25 лет назад. Эта эволюция особенно тревожна в странах с развивающейся экономикой и срочно нуждается в обращении вспять, чтобы решить проблему замедляющегося роста производительности, отмечают эксперты.

Поддержка производителей, измеренная как доля валовых поступлений фермерских хозяйств (ВПФХ), служит ключевым индикатором важности государственных политик для аграрного сектора. Этот показатель заметно варьируется в зависимости от страны, отражая разнообразие национальных целей политики и механизмов поддержки. В Швейцарии, Исландии, Норвегии и Корее поддержка производителей в среднем составляла от 40% до 49% ВПФХ — указывая на высокую степень относительной поддержки, — в то время как в Аргентине, Вьетнаме и Индии она колебалась от -11% до -15% в 2022–2024 годах, при этом политики фактически облагали фермеров налогом.

Доля поддержки производителей (в % от ВПФХ) снизилась в большинстве стран, хотя в номинальном выражении поддержка высока; единственным крупным исключением стал Китай, увеличивший этот показатель с 5% до 13%. Индия сохраняет самую высокую долю искажающей поддержки (95% всей помощи и 40% ВПФХ), в то время как Австралия, Чили и США минимально её используют.

Расходы на общие услуги (инфраструктура, системы сельскохозяйственных знаний и инноваций (СХЗИ)) снизились относительно размера сектора, но сильно варьируются: Япония, Швейцария и Корея выделяют свыше 7% от стоимости производства, причём последние две страны являются лидерами по инвестициям в СХЗИ. Кроме того, в большинстве стран потребители косвенно облагаются налогом из-за повышения внутренних цен, однако Индия и Аргентина используют политику снижения цен, а США, Индия, Норвегия и Индонезия выделяют существенную бюджетную поддержку потребителям.

За три десятилетия, прошедших с вступления в силу Соглашения ВТО по сельскому хозяйству, торговля сельскохозяйственными и продовольственными товарами расширялась и эволюционировала, адаптируясь к экономическим и геополитическим вызовам. Рост торговли опережал рост производства, и сельское хозяйство всё более интегрируется в глобальные цепочки создания стоимости, причём многие продукты теперь пересекают границы многократно, прежде чем попасть к потребителям. Тем не менее, хотя общие уровни торговой защиты снижаются, в том числе благодаря увеличению числа торговых соглашений, агропродовольственные товары по-прежнему сталкиваются с более высокими тарифами и количественными ограничениями по сравнению с другими секторами, наряду с более частым применением нетарифных мер, которые могут иметь ограничивающее влияние на торговлю.

Поддержка рыночных цен и другие потенциально искажающие формы поддержки остаются доминирующими в ландшафте сельскохозяйственной поддержки. Правительства также всё больше осознают экологические последствия сельского хозяйства и производства продовольствия и внедряют политики для устранения этих проблем, включая меры, связанные с торговлей. Некоторые торговые соглашения также затрагивают добровольные инициативы в области устойчивости, распространённые в агропродовольственных цепочках поставок. Более того, появляющиеся торговые соглашения также начинают включать положения или отдельные разделы, посвящённые устойчивым продовольственным системам.

Для решения проблемы значительного вклада сельского хозяйства и продовольственных систем в глобальные выбросы парниковых газов правительства внедрили широкий спектр климатических политик. Анализ показывает, что почти половина из 120 мер, связанных с торговлей и смягчением последствий изменения климата, выявленных в докладе, направлена на сельскохозяйственные секторы, ориентированные на экспорт. Страны также проводят расчёты углеродного следа на уровне ферм, уровне продукции или для конкретных подотраслей.

Что могут сделать правительства?

Авторы доклада также собрали подборку рекомендаций лучших политик для сельскохозяйственной торговли, окружающей среды и людей. Интеграция экологических целей в торговые политики в сельском хозяйстве и продовольствии представляет возможности и проблемы. Так, чтобы сформулировать лучшие политики на стыке торговли и окружающей среды, важно помнить, что:

〶 Существует потенциальное противоречие между разработкой контекстно-специфичных политик и созданием ненужных торговых барьеров, возникающих из-за умножения подходов. Количество и разнообразие связанных с торговлей инициатив по экологической устойчивости и смягчению последствий изменения климата иллюстрируют сложность связей между торговлей и окружающей средой, а также экосистемой управления устойчивостью.

〶 Мелкие производители и страны с развивающейся экономикой могут особенно пострадать от большого количества мер и их недостаточной гармонизации, поскольку они могут испытывать трудности с покрытием растущих затрат на соблюдение требований.

〶 Усиление регуляторного сотрудничества, ведущее к взаимному признанию или конвергенции мер, имеет большой потенциал для снижения торговых издержек, связанных с нетарифными мерами, и способствует достижению лучших результатов как в торговых, так и в экологических целях.

Чтобы обеспечить растущее население планеты эффективным, устойчивым и экологически безопасным образом, правительствам следует:

〶 Реформировать и переориентировать, включая поэтапный отказ, где это возможно, наиболее искажающие формы поддержки, особенно поддержку рыночных цен и поддержку, основанную на неограниченном использовании переменных ресурсов. Позитивные направления для реформ включают переход к политикам с доказанными преимуществами для устойчивости, одновременно обеспечивая способность международной торговой системы содействовать глобальной продовольственной безопасности.

〶 Сократить меры по поддержке доходов с низкой эффективностью переводов и приоритезировать целенаправленные и адаптированные механизмы, предоставляющие прямые выгоды фермерам.

〶 Больше инвестировать в целенаправленные инновации и устойчивый рост производительности, а также в улучшение понимания влияния сельскохозяйственных практик и поддерживающих политик на окружающую среду.

〶 Содействовать широким подходам к устойчивости, обеспечивающим готовность, наряду с системами управления рисками, реагирующими на установленную рамку управления рисками ОЭСР.

〶 Содействовать защите окружающей среды и смягчению негативного воздействия на неё, сбалансированному с открытой и прозрачной агропродовольственной торговлей и усилиями по решению тройного вызова, стоящего перед сельским хозяйством и продовольственными системами.